Centrafrique – Changer la Constitution ?

[Le présent article, écrit à la demande du quotidien centrafricain, Le Confident, est aussi paru dans le numéro de ce dernier, ce jour, 12 juillet 2016]

CHANGER LA CONSTITUTION ?

Contribution à un débat d’intérêt national

Par le Doyen Jean-François AKANDJI-KOMBÉ

Licencié en Droit de l’Université de Bangui, Professeur à l’Ecole de Droit de la Sorbonne – Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Rapporteur de la Commission Gouvernance du Forum National de Bangui

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AVERTISSEMENT : Les opinions exprimées dans le présent texte n’engagent que leur auteur. Elles ne sauraient être imputées en aucune manière, ni à l’Assemblée nationale, ni au Président de celle-ci dont il est le conseiller juridique.

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Photo confidentFaut-il changer la Constitution ? La question est posée désormais.  Et chacun d’y aller de sa réponse et de ses suggestions. On ne peut que se réjouir de cet engouement croissant pour la chose constitutionnelle. À travers ce débat, le citoyen se saisit de son sort, de son destin. Pourvu donc que le mouvement en cours s’amplifie.

Une opinion de plus d’un citoyen, voilà ce que je veux livrer ici, en espérant qu’elle sera de nature à nourrir ce débat et, pourquoi pas, à le faire avancer. Une opinion qui se dessinera au fur et à mesure des réponses apportées aux questions suivantes :

  • Quel est l’enjeu de cette question ?
  • Pourquoi changer la Constitution ?
  • Comment changer la Constitution ?
  • Quel contenu souhaitable pour cette Constitution ?

(1) ENJEUX D’UNE QUESTION

Poser la question constitutionnelle dans ces termes dans le contexte centrafricain, où une nouvelle Constitution est entrée en vigueur il y a peu, le 31 mars 2016, et où les nouvelles institutions prévues par celle-ci cherchent encore leurs marques ou ne sont pas encore mises en place, n’est assurément pas neutre. Pour que le débat ne soit pas stérile, il faut commencer par avoir conscience de cette donnée. Mais il faut aussi être conscient du fait que les motivations sont multiples et diverses.

La question peut être posée d’abord pour justifier l’inapplication de la Constitution actuellement en vigueur, l’argument étant qu’on ne peut appliquer une Constitution si mal fagotée, si incohérente. « Faisons donc selon notre bon vouloir, le temps qu’une nouvelle Loi fondamentale soit adoptée », pourrait être la proclamation des tenants de cette ligne.

La question peut ensuite être posée pour contester radicalement au texte du 31 mars le caractère de Constitution démocratique et, par contrecoup, pour dénier aux autorités actuelles toute légitimité. On trouvera sur cette ligne aussi bien ceux qui rêvent d’un retour à l’ordre constitutionnel de 2004, qui seul trouve grâce à leurs yeux, que ceux qui rêvent d’ouvrir une nouvelle phase de transition politique. Soit dit en passant, les deux clans ne sont pas nécessairement distincts dans la réalité.

Mais la question est aussi posée par certains dans un souci de pertinence et de cohérence de la Constitution elle-même, pour neutraliser les contradictions, éliminer les aberrations, combler les manques, bref, pour traquer les incohérences.

Personnellement c’est dans ce dernier camp que je me situe. Et ceci non seulement parce que je souscris aux constats d’incohérence, de contradictions, de lacunes et d’aberrations ; mais aussi parce que je récuse cette manière de prendre prétexte de la question ici posée pour prôner un retour au passé ou une fuite en avant, qui sont à mes yeux autant de coups de force. Je récuse d’ailleurs tout autant la posture de ceux qui voudraient prendre le même prétexte pour justifier une violation constante des dispositions constitutionnelles en vigueur.

Un des enjeux majeurs de la République centrafricaine renaissante est, selon moi, le respect de nos règles communes, à commencer par la Constitution. Il est donc de la plus haute importance que celle-ci soit respectée telle qu’elle est. Comporte-t-elle des imperfections ? Certainement. Mais la première réponse qu’il conviendrait de donner à ce problème me paraît être la mise en place – enfin – de la nouvelle Cour constitutionnelle, en lieu et place de la Cour constitutionnelle de transition, laquelle est absolument incompétente pour connaître des recours tendant à l’application de la Constitution du 31 mars 2016. Dans toutes les démocraties dignes de ce nom, c’est le travail normal de ce juge que de réduire les incohérences, qui au demeurant existent dans toutes les Constitutions, et de tisser la cohérence du texte. Je veux bien admettre que la Constitution du 31 mars va au delà des simples imperfections. Mais est-ce une raison pour prôner un retour à la loi de la jungle ? C’est en tout cas une de mes raisons pour souhaiter que soit entrepris le travail de rénovation de notre Loi fondamentale.

(2) POURQUOI CHANGER LA CONSTITUTION ?

Je m’étais déjà exprimé sur ce point dans un article paru (sur jfakiblog.com) le 25 novembre 2015, à propos du référendum constitutionnel du 13 décembre 2015, où j’appelais à voter en faveur de la nouvelle Constitution tout en exigeant des nouvelles autorités élues sa réécriture.

Je n’ai pas changé d’avis. Voici ce que j’écrivais alors, et qui reste d’actualité:

« La Constitution qui nous est soumise – et dont le texte reste encore inexplicablement confidentiel – est mauvaise, et ce principalement et fondamentalement parce qu’elle est tout sauf la Loi fondamentale des centrafricains.

Elle n’est pas la Loi fondamentale des centrafricains, d’abord, parce qu’elle ne peut pas être tenue pour une manifestation de la volonté des centrafricains. Son origine est double : autorités de transition, spécialement Conseil national de transition, d’une part, plumes d’experts étrangers commis par la « Communauté internationale » d’autre part. Et à cette origine s’attache une commune illégitimité, ou à tout le moins une légitimité sujette à caution, sur laquelle il n’y a pas lieu ici de s’étendre ; une légitimité douteuse qui autorise à dire que ce texte n’est pas, à l’instar de ses devancières, œuvre du peuple. 

En plus de ne pas être formellement la Loi fondamentale des centrafricains, elle ne l’est guère de par son contenu. Le fait est que les principes fondamentaux que les centrafricains ont formulés, à travers le Forum national de Bangui par exemple, et qu’ils ont voulu voir inscrits dans leur Loi fondamentale ont été battus en brèche pour certains, ou simplement ignorés pour le reste. Je songe ici par exemple à l’exigence de consacrer un chapitre de la Constitution à la citoyenneté, un autre à la souveraineté sur les ressources naturelles, et un autre encore à la répression constitutionnelle de la violence politique. »

Ce sont là, pour moi, les raisons fondamentales. On peut bien y ajouter tel ou tel détail technique. Mais ces raisons sont en elles-mêmes suffisantes pour que soit entrepris l’œuvre de réécriture de la Constitution.

(3) COMMENT CHANGER LA CONSTITUTION ?

Evacuons d’abord, pour répondre à cette question, un point technique que ne manqueront pas de poser les juristes, qui est de savoir si on opte pour une révision ou pour un changement de Constitution. Il suffit que j’indique que je n’ai pas pris parti dans ce débat en formulant la question comme je l’ai fait. Car changer la Constitution ce n’est pas nécessairement changer de Constitution. Ce peut être aussi maintenir l’existant en changeant certains de ses éléments de contenu. En définitive, je propose qu’on tienne cette question technique pour accessoire pour l’instant, ne serait-ce que parce qu’avant de se parler entre techniciens-juristes, il faut enregistrer d’abord l’expression de la volonté des centrafricains, et l’ampleur qu’ils veulent donner au changement.

Le point central, pour savoir comment changer la Constitution, est donc le retour aux centrafricains et à la République centrafricaine.

Un tel retour est même impérieux si on veut bien comprendre que la Constitution, par delà les considérations juridiques, est l’expression du génie propre de chaque peuple, et qu’elle est une manière pour celui-ci de répondre aux défis de sa propre histoire en vue de se projeter dans l’avenir. Elle n’a donc pas vocation à exprimer la volonté de « connaisseurs », juristes constitutionnalistes, fussent-ils les plus éminents, pas davantage que la volonté de pays étrangers, pas davantage encore que la tyrannie de soi-disant « modèles » étrangers.

Certes, dans l’accomplissement de cette œuvre, il ne me paraît pas indiqué de se recroqueviller sur soi. Il peut être utile de prendre des conseils, de même qu’on peut économiser du temps en regardant comment d’autres pays et d’autres peuples, confrontés aux mêmes difficultés que nous, les ont résolues. Reste que conseils et expériences étrangères n’ont vocation à être que des éclairages, et non pas à se substituer à la volonté de ceux qui ont, seuls, titre à s’exprimer : les centrafricains, en l’occurrence.

Certes, encore, il faudra tenir compte du fait que la République centrafricaine est un acteur de la vie internationale, qu’en tant que tel elle a pris des engagements et a adhéré à des valeurs universelles qui ne peuvent être négligées. Mais cela ne peut en aucune manière justifier que l’on dépossède les centrafricains de leur droit inaliénable à être gouvernés selon leur propre volonté. Ce qui, du reste, est précisément un des principes cardinaux du droit international que j’évoquais (« En vertu du principe de l’égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes, principe consacré dans la Charte des Nations Unies, tous les peuples ont le droit de déterminer leur statut politique, en toute liberté et sans ingérence extérieure, et de poursuivre leur développement économique, social et culturel, et tout Etat a le devoir de respecter ce droit conformément aux dispositions de la Charte » : Assemblée générale des Nations Unies, 24 oct. 1970, Déclaration relative aux principes du droit international touchant aux relations amicales et à la coopération entre les Etats).

Je vois bien sûr venir l’objection, sous forme de question : dans un pays comme la République centrafricaine où l’on s’accorde à dire que le taux d’alphabétisation est l’un des moins élevés d’Afrique, peut-on confier aux citoyens le soin de concevoir un document aussi essentiel et aussi complexe que la Constitution ?

Ma réponse est résolument : oui ! Etre analphabète ne signifie pas qu’on est idiot. Chaque personne dotée du sens commun est capable d’énoncer les valeurs auxquelles elle est attachée, les intérêts qui sont à ses yeux fondamentaux, les gouvernants qu’elle veut ou pas, la manière dont elle veut être gouvernée, etc. Pour ceux qui en douteraient encore, je les invite à lire les rapports intégraux des « consultations à la base » qui ont précédé le Forum national de Bangui. On ne peut pas trouver meilleure confirmation de ce que j’avance. Et puis, que ceux qui veulent continuer à porter l’objection regardent leurs propres parents analphabètes (il y en a dans chaque famille centrafricaine), regardent aux décisions graves qu’ils ont eu à prendre au cours de leurs vies, et évaluent l’intelligence de ces décisions par rapport à celle des décisions des « instruits ».

Cela ne fait pas de tout citoyen un juriste, mieux encore, un constitutionnaliste chevronné, j’en conviens sans difficulté. Mais je ne prétends pas que doit être donné à chaque citoyen le soin de rédiger la Constitution.

Tirée de toutes ces considérations, mon idée des étapes à suivre pour changer la Constitution est la suivante :

  • Au peuple, aux citoyens, la définition des questions fondamentales à traiter par la Constitution, et des principes fondamentaux selon lesquels ces questions doivent être traitées ; autrement dit la définition des grands titres et chapitres, ainsi que du sens général de leurs dispositions ;
  • A un comité composé de juristes et de sages de mettre en forme juridique ce qui est ainsi défini, ainsi que de le décliner dans des dispositions juridiques précises (rédaction des articles) ;
  • Au peuple, enfin, d’adopter l’ensemble après s’être assuré que ce qui a été produit est bien fidèle à sa volonté originelle, mais pas sans avoir été mis en mesure de le faire (traduction du texte dans la langue nationale, le sango, notamment).

Reste la toute dernière question : quel contenu conviendrait-il d’envisager pour ce qui, somme toute, se présente plutôt comme une Constitution nouvelle ?

(4) QUEL CONTENU SOUHAITABLE POUR LA CONSTITUTION ? 

Ce que je viens de dire du processus interdit logiquement de prédire à l’avance le contenu de la Constitution que j’appelle de mes vœux. Car nul n’a titre à se substituer au peuple souverain pour dire sa volonté, sauf, à la rigueur, à faire des propositions de déclinaisons de sa volonté. Il faut donc en passer par la première étape que j’ai indiquée plus haut.

Cela signifie-t-il qu’il faille organiser de nouvelles consultations à la base ? Je ne le crois pas. J’aurai même tendance à penser qu’avec les différents fora qui se sont déroulés en République centrafricaine ces deux dernières décennies cette première étape est d’ores et déjà acquise.

Pour ne prendre que Forum national de Bangui de mai 2015, que je connais le mieux (j’étais Rapporteur de sa Commission Gouvernance), il suffit de rappeler que cette instance avait formulé un ensemble de principes à intégrer ou à décliner dans la Constitution, dont quelques rares seulement ont été pris en compte, au prix d’ailleurs de leur dévitalisation.

Il importe, dans le débat actuel, de ne pas suivre l’exemple de l’atelier dit d’enrichissement dont est issue la Constitution du 31 mars 2016. Partir de ces principes, c’est, à mes yeux, un impératif catégorique de notre débat constitutionnel actuel. Aussi n’est-il pas inutile, et suffit-il de les reproduire ici, comme ci-après.

« II- PROMOUVOIR LA BONNE GOUVERNANCE PAR LA CONSTITUTION

Délibération n° 2 : Dans le plein respect des engagements internationaux de la RCA, établir la Constitution à venir comme expression du génie du peuple centrafricain dans son élaboration, incarnation de l’identité du peuple centrafricain dans ses principes et réponse aux problématiques centrafricaines par ses institutions et agencements. A cette fin,

1) introduire dans la Constitution :

  1. une référence forte à la refondation de l’Etat centrafricain après les crises successives, ainsi qu’une référence aux principes d’humanité et de dignité humaine ;
  2. un titre relatif à la citoyenneté en tant qu’expression du lien politique entre les centrafricains en précisant les droits et les obligations attachés à cette citoyenneté ;
  3. pour accompagner les dispositions relatives à la République qui est une forme de l’Etat, des dispositions relatives à l’Etat et aux principes qui lui sont attachés, dont les principes d’unité de l’Etat et de sa population, d’égalité et d’égale dignité de tous les citoyens centrafricains, ainsi que le principe de neutralité de l’Etat à l’égard des religions ;
  4. en tête des dispositions relatives aux pouvoirs exécutif et législatif, la mention que tout pouvoir émane du peuple centrafricain ;
  5. une disposition prohibant la prise du pouvoir ou sa perpétuation par la force, mais aussi déclarant incompatible avec le statut politique le statut militaire ou la condition de force armée ;
  6. dans la partie consacrée à la garantie des droits fondamentaux, une protection renforcée des droits des minorités et des peuples autochtones, ainsi que de l’égalité entre les hommes et les femmes ;
  7. une disposition autorisant le pouvoir exécutif à procéder à des consultations à la base sur les grandes questions de société ;
  8. une disposition imposant que les relations extérieures de la RCA soient conduites dans le respect de la dignité et des intérêts des centrafricains, ainsi que de la protection de l’intégrité territoriale de l’Etat, et assortir cette disposition d’un mécanisme de contrôle parlementaire ;
  9. un titre particulier sur les ressources naturelles à travers des dispositions qui affirment, d’une part, la souveraineté permanente de l’Etat centrafricain sur elles et, d’autre part, leur caractère de patrimoine commun du peuple centrafricain et en tirer les conséquences ;
  10. le principe selon lequel tout dirigeant qui viole la Constitution, les obligations qui y sont énoncées, doit en répondre. Les mécanismes de mise en œuvre de la responsabilité doivent être prévus spécifiquement par des textes.
  11. Inscrire dans la Constitution une Haute Autorité de la Bonne Gouvernance, en tant qu’instance indépendante de contrôle et de proposition, disposant de larges pouvoirs qui lui permettent de diligenter des contrôles des finances de l’Etat, des administrations, des finances personnelles des personnalités assumant de hautes fonctions de l’Etat, du financement des partis politiques et des comptes de campagne ; instance dotée par ailleurs des pouvoirs nécessaires pour l’engagement de poursuites en cas de soupçon de malversation, et organe pouvant saisir de la Cour constitutionnelle en ce qui concerne les comptes de campagne ; mais aussi institution bénéficiant des garanties nécessaires d’indépendance, d’impartialité, ainsi que des moyens matériels de sa mission.

(…) ».

Ces principes et orientations, qui ont été adoptés par le Forum sur proposition de sa Commission gouvernance, sont-ils exhaustifs ? Sans doute pas. Mais en cherchant bien dans les autres recommandations issues des autres Commissions, il devrait être aisé de les compléter. Il ne resterait alors à discuter que des institutions, procédures et prescriptions de fond de nature à les traduire en dispositions constitutionnelles précises.

DANS QUEL TEMPS ? (REMARQUES CONCLUSIVES)

Je ne saurais terminer ces réflexions sans évoquer cette question du temps du changement de la Constitution, voire du changement de Constitution.

Je considère pour ma part que, compte tenu des priorités de l’heure, et notamment de la nécessité urgente de rétablir la sécurité et la tranquillité des citoyens sur toute l’étendue du territoire, il n’y a pas urgence. Deux autres raisons me poussent à considérer qu’il faut prendre son temps : le caractère fondamental, et donc complexe, des réformes envisagées, d’une part et, d’autre part, la nécessité de construire un consensus qui serait la principale garantie de pérennité du texte à rédiger. Mais quand j’invite à prendre son temps, je pense au temps du travail à faire, car je suis d’avis aussi que rien n’interdit d’ouvrir le chantier maintenant.

L’objectif de doter pour la première fois la République centrafricaine d’une Constitution voulue par les centrafricains mérite bien qu’on s’y intéresse immédiatement et qu’on prenne le temps des mandats actuels, présidentiel comme législatifs, pour faire aboutir l’œuvre.

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